Rüstungsausgaben gesamtwirtschaftlich kaum rentabel

Die Rüstungsausgaben in Deutschland werden weiter in den kommenden Jah­ren mas­siv steigen. Nach der durch das Bundeskabinett im April vorgelegten Fi­nanz­pla­nung ist ab dem kommenden Jahr bis 2030 ein Zuwachs der Verteidi­gungs­aus­gaben (Einzelplan 14) um über 610 Mrd. € geplant. Über die Mittel im Nor­mal­haushalt erfolgt maßgeblich die Finanzierung durch die neuerdings in der Verfas­sung festgeschriebene Ausnahmeregel für Verteidigungsausgaben von der Schuldenbremse. Was an Ausga­ben für die Verteidigung plus einiger zusätzlichen Zahlungen etwa für den Zivilschutz über ein Prozent des Bruttoin­landsprodukts hin­aus­geht, darf über die im Volumen unbegrenzte Aufnahme von Krediten finan­ziert wer­den. Die vorgesehene Kreditaufnahme für diese „Bereichsausnahme“ zur Schul­denregel summiert sich nach der vorliegenden Planung von 2027 auf mehr als 470 Mrd. € bis 2030.

Fiskalmultiplikator: Was ist das?

Mit diesem per unbegrenzter Kreditaufnahme finanzierten Rüstungsschub stellt sich die Frage nach dessen Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftli­che Wachstumsdynamik. Im Mittelpunkt steht der aus der makroökonomischen Analyse im Umfeld von J. M. Keynes vor allem durch Richard F. Kahn 1931 ent­wickelte Fiskalmultiplikator für Staatsausgaben. Dieser Multiplikator erfasst über die direkte Ausgabenwirkung auch den sich über das Wirtschaftssystem verbreitenden indirekten Produktions- und damit Einkommenseffekt. Dabei steht der reale, also preisbereinigte Inlandsproduktanstieg im Mittelpunkt. Dazu das Beispiel Einkommensmultiplikator mit zwei: Bei einem Impuls durch öffentliche Infrastrukturinvestitionen von 1 Mrd. € wird gesamtwirtschaftlich ein Zuwachs von 2 Mrd. € des Bruttoinlandsprodukts erzielt. Mit diesem Ein­kommenszuwachs wird übrigens auch Spielraum für die Finanzierung des Schul­dendienstes dieses Fiskalimpulses geschaffen.

Wie verläuft der Multiplikatorprozess? Am Anfang steht die Ausgabe für die Infrastrukturinvestition, in derem Umfang die gesamtwirtschaftliche Produk­tion und die Beschäftigung steigt. Es folgt die erste Runde über die produ­zierende Zulieferindustrie (Stahl, Chemie oder Dienstleistungen). Dort wachsen Produk­tion und damit die Einkommen, die die Beschäftigten für ihre Konsum­ausgaben einsetzen. Dadurch entstehen Nachfrage bei den zuliefernden Unter­nehmen und weitere Konsumausgaben der dort Beschäftigten. Viele Runden schließen sich über die nachfolgenden Zulieferfirmen auf der jeweiligen Pro­duktionsstufe an. Grundsätzlich hängt die Höhe des Multiplikators von der (marginalen) Kon­sumquote ab.  Ist diese hoch, dann ist der Vervielfachungsfak­tor groß. Anders­herum, je höher die Sparquote, umso niedriger fällt der Multi­plikator aus. Abge­sehen von der gegebenen Konsumquote hängt die Höhe des kurzfristig auf die Konjunktur wirkenden Multiplikators von drei zentralen Ein­flussfaktoren ab: (1) Je mehr für den staatlichen Primärimpuls importiert wer­den muss (Import­quote), umso niedriger ist der Zuwachs an gesamtwirtschaftli­chem Einkom­men. Das exportierende Ausland profitiert zulasten des Inlandes. (2) Sind die Produktionskapazitäten stark ausgelastet, fällt die Vervielfachung des Ausgabe­nimpulses niedriger aus. (3) Wird der staatliche Ausgabenimpuls zu Preissteige­rungen genutzt, ist mit einem real (preisbereinigten) niedrigen Zu­wachs beim In­landsprodukt zu rechnen.

Multiplikator für Rüstungsausgaben niedrig

Auffällig ist, dass auch im internationalen Vergleich der für Rüstungsausgaben ermittelte Multiplikator zwischen 1 und 0 deutlich niedriger als der für zivile Staatsinvestitionen auffällt. Dabei gilt beim Multiplikator 0: Beim Ausgaben­schub für Rüstung gibt es keine (positive) Auswirkung auf die gesamtwirtschaft­liche Produktion. Empirisch plausibel und methodisch überzeugend ermitteln Tom Krebs und Patrick Kaczmarczyk für Rüstungsausgaben in Deutschland eine Bandbreite von eher 0,5 bis im ungünstigsten Fall von 0. Bei dem plausiblen Wert von ½ löst ein Rüstungspaket mit 1 Mrd. € lediglich die Hälfte an Zuwachs des preisbereinigten Inlandsprodukts aus. Die Ursachen für den gegenüber zivi­len staatlichen Investitionsausgaben niedrigeren Rüstungs-Vervielfacher sind: (1) Bei staatlich bestellten Rüstungsausgaben ist die Importquote vergleichs­weise hoch. Der Produktionseffekt staatlicher Ausgaben für Rüstung wird ins Ausland exportiert.  Geschätzt wird der Anteil an Militärbestellungen, die direkt inländischen Unternehmen zufließen, auf nur knapp 50%. (2) Da die Auslastung der erforderlichen Produktionskapazitäten derzeit in Deutschland vergleichs­weise hoch ist, kann der konjunkturell reale Effekt steigender Produktion nicht in vollem Umfang eintreten. Es braucht Zeit, bis neue Produktionskapazitäten aufgebaut werden. (3) Nicht nur infolge der derzeitigen Kapazitätsengpässen ist die Mitnahme von hohen Preisaufschlägen bei Rüstungsaufträgen zu beobach­ten. Rüstungsunternehmen nützen ihre Marktmacht, um überhöhte Preise durchzusetzen. Im Umfang dieser Preisaufschläge kommen die Ausgaben für die Rüstungsausgaben nicht real in der Produktionswirtschaft an. Sie treiben vielmehr die Inflation an. Bei den nutznießenden Unternehmen steigen dage­gen die Gewinne. Aktiennotierte Unternehmen mit monopolistischer Preisset­zungsmacht profitieren über die steigenden Gewinnerwartungen vom Anstieg ihrer Börsenkurse. Hier setzt derzeit die notwendige Debatte der Besteuerung dieser Übergewinne an.

Der konjunkturell kurzfristige Fiskal- Multiplikator für Rüstungsausgaben zeigt gegenüber dem Impuls durch zivile staatliche Investitionen, dass mit einem ge­ringen gesamtwirtschaftlich positiven Wachstumseffekt nicht zu rechnen ist. Al­lerdings sind mittelfristig durchaus stärkere gesamtwirtschaftliche Expansions­effekte zu erwarten. Durch den Druck der Nachfrage nach Rüstungsausgaben werden jedoch erst später die Produktionskapazitäten ausgebaut. Daher ist konjunkturell kaum eine Impulswirkung zu erwarten. Bei hoher gesamtwirt­schaftlicher Auslastung droht der Ausbau der Produktionskapazitäten für Rüs­tung in Konkurrenz zu zivilen Produktionsstätten („Crowding out“).

Spillover-/ Dual Use- Effekte in der Kontroverse

Gegenüber der konjunkturell schwachen Wirkung von Rüstungsausgaben gilt es, mittelfristig die Folgen der Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Produk­tivität zu kalkulieren. Hier wird auf die durch die Forcierung der Rüstungspro­dukte ausgelösten Spillovers zugunsten der zivilen Wirtschaft hingewiesen. Dazu gehören vor allem die Prozess- und Produktinnovationen. Bei positiven Dual Use- Effekten ist die dazu eingesetzte Forschungs- und Entwicklungsarbeit auch zivil nützlich. Beispiele für Rüstungsprodukte, die auch zur zivilen Nutzung taugen, waren früher die Mikrowellenöfen und hochwertige Klebestoffe. Heute wird etwa auf die Satellitennetzwerke und Produkte der „Cyber Security“, die sich zivil und militärisch nutzen lassen, verwiesen. Auch bei der geplanten mili­tärischen Ertüchtigung der deutschen Seehäfen wird neuerdings auf die Spillo­ver-Effekte zugunsten der auch zivil nutzbaren, digital gesteuer­ten Hafenanla­gen verwiesen. Gegen diesen Dual Use-Optimismus sprechen zwei Gründe: (1) Bei der militärischen Priorisierung der Forschung und Entwick­lung steht die zi­vile Nützlichkeit nicht im Vordergrund. Sie wird eher zum Ab­fallprodukt. (2) Bei der Anwendung militärisch eingesetzter Produkte und Pro­zesse wird oftmals die zivile Nutzung beschränkt. Dafür sorgt die mit dem Ver­weis auf die Sicher­heit geltende Geheimhaltung. So werden Satellitensysteme vorrangig für die militärische Nutzbarkeit separiert. Beim Beispiel militärische Ertüchtigung der Hafenanlagen wird aus Sicherheitsgründen eine zivile Nutzung ausgegrenzt. Insgesamt wird die zivile techno­logische Entwicklung heute durch die Ressour­cen fressende Militärexpansion benachteiligt. „Dual Use“, also die wechselseiti­gen Vorteile aus zivil und militärisch genutzten Technologien, wird zur Ein­bahn­straße. Die militärischen Interessen dominieren die Produkt- und Prozessinno­vationen. Anstatt die sozial-ökolo­gische Nachhaltigkeitsforschung für die Wirt­schaft und Gesellschaft zu favorisieren, wird die zivile Verwendbar­keit zum Ab­fallprodukt der Militarisierung der Forschungsaufträge. Deshalb sollte anstatt der militärischen die zivile Priorisierung von Ausgaben für die For­schung, Ent­wicklung und Implementierung dominieren. Im Mittelpunkt steht der gesell­schaftliche Diskurs über die Entscheidung, wie knappe Ressourcen für die nach­haltige Wohlstandsgesellschaft auch unter sicherheitspolitischen Not­wendig­keiten genutzt werden können.

Gesamtwirtlich ist hier gezeigt worden, mit dem Verweis auf wirtschaftliche Wachstumsgewinne infolge des Fiskalmultiplikators lassen sich Rüstungsausga­ben im Vergleich zu zivilen staatlichen Investitionen nicht favorisieren. Gegen­über den Rüstungsausgaben sind gesamtwirtschaftlich, fiskalisch und technolo­gisch kreditfinanzierte öffentliche Infrastrukturinvestitionen überle­gen. Ihr über 1 liegender Multiplikator vervielfacht die Wertschöpfung. Hier trifft die „goldene Regel“ für kreditfinanzierte öffentliche Infrastrukturinvestiti­onen zu. Aus der wachsenden Wohlstandssteigerung lässt sich auch der Kapitaldienst durch künftige Generationen finanzieren. Da bei einem Multiplikator unter eins für Ausgaben des Rüstungsimpul­ses im Vergleich dazu weniger an zusätzlichem Einkommen generiert werden, verkleinert sich der Spielraum zur Finanzierung des künftigen Kapitaldienstes (Zinsen und rückzahlbare Schuldtitel) im un­güns­tigsten Fall bis auf null. Es werden Einsparungen und / oder Steu­ererhö­hungen zu Lasten nachfolgender Generationen erforderlich. Zugleich werden die Mög­lichkeiten, mit öffentlichen Investitio­nen in die ökolo­gische Transfor­mation der Produktion Umweltkosten zu vermeiden verschenkt.

Missbrauchter „Rüstungskeynesianismus“

Neuerdings wird die Expansion der Rüstungsausgaben als eine durch John May­nard Keynes entwickelte Variante seiner Gesamtwirtschaftslehre zur Stabili­sierung und Vollbeschäftigung angeboten. Dafür steht der Begriff „Rüstungs­keynesianismus“ oder auch „Militär­keynesianismus“. Mit diesem Konstrukt wird Keynes als „Kronzeuge“ einer ge­samtwirtschaftlich erfolgreichen Impuls­politik mit kreditfinanzierten Kriegsaus­gaben missbraucht. Er hat zwar während des Zweiten Weltkriegs Vorschläge zur Finanzierung der britischen Verteidigung unterbreitet.  Grundsätzlich zielt jedoch seine „Allgemeine Theorie“ auf pro­duktive zivile Investitionen des Staa­tes in die Infrastruktur zur Stärkung des ökonomischen Wohlstands und zur Vollbeschäftigung. Es geht darum, Markt­versagen bei der Sicherung eines stabi­len öffentlichen Kapitalstocks zu „repa­rieren“. Die Vereinnahmung durch den „Militärkeynsianismus“ macht jedoch ein Defizit dieser gesamtwirtschaftlichen Steuerung deutlich. Keynes ging es ausschließlich um die Steigerung des Aggre­gats gesamtwirtschaftlicher Nach­frage ohne Berücksichtigung der Frage, welche Staatsausgaben mit dem Fiska­limpuls sinnvollerweise finanziert werden sollen. Seine Mitstreiterin, die große Ökonomin Joan Robinson, hat im damals heftig diskutierenden „Cambridge Cir­cus“ auf diese ausgabenspezifische Indifferenz hingewiesen. Als seit Mitte der 1970er Jahre in Deutschland infrastrukturelle Defizite im öffentlichen Sektor sichtbar wurden, hat auch die „Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftpolitik“ an dem Konzept „Keynes plus“ gearbeitet. Die gesamtwirtschaftliche Stabilisierung wurde jetzt mit erforderlichen staatlichen Ausgaben für eine zukunftsfähige Inf­rastruktur etwa von der Bildung bis zum Verkehrssystem verknüpft. Dieses Kon­zept „Keynes plus“ schloss wegen der fehlenden Wohlstandwirkungen Militär­ausgaben zur Stärkung der Gesamtwirt­schaft aus.

Abgesehen von dieser notwendigen Finanzierung öffentlicher Infrastrukturauf­gaben, die das Marktsystem zwar braucht, aber aus eigener Kraft nicht erzeu­gen kann, gehört zur Wahrheit dieses „bzw.“: Mit den in der gesamtwirtschaft­lichen Wirkung stark reduzierten Multiplikator­effekten lassen sich Rüstungs­ausgaben im Vergleich zu öffentlichen Infrastruk­turinvestitionen nicht seriös rechtfertigen. Sie mögen si­cherheitspolitisch zur Verteidigung er­forderlich sein. Die Option Vorrang der militärischen Stärkung hat allerdings ei­nen hohen Preis für die Gesellschaft. Er kostet den Verzicht auf eine sozial und ökologisch nach­haltige Zukunftswirtschaft.  Denn jeder Euro, der für die zivile Infrastruktur aus­gegeben wird, ist der Verwendung für Rüstungsausgaben in je­der Hinsicht haushoch überlegen.